Tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti – Whistleblowing
aggiornamento: 17 gennaio 2019
Quadro giuridico di riferimento
L’ordinamento tutela i dipendenti che segnalino illeciti di cui siano venuti a conoscenza in occasione della prestazione lavorativa.
La tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti è realizzata, in particolare, attraverso la disciplina introdotta dall’art. 54-bis del dlgs n. 165 del 2001, inserito dall’art. 1, comma 51, L. 6 novembre 2012, n. 190 e modificato dall’art. 31, comma 1, D.L. 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla L. 11 agosto 2014, n. 114, come oggi vigente a seguito delle modifiche sostanziali apportate dall’art. 1, comma 1, L. 30 novembre 2017, n. 179.
Questa disciplina ha regolato, sul piano dell’ordinamento, l’istituto comunemente noto come whistleblowing.
La figura del cd. whistleblower (“colui che soffia il fischietto”) è stata elaborata negli Stati Uniti d’America per indicare l’individuo che denunci attività illecite all’interno dell’organizzazione di appartenenza. Alcuni ritengono che la nozione richiami la figura dell’arbitro che “soffia” il fischietto per segnalare un “fallo”: immagine accostata a quella del dipendente che denuncia un illecito.
In una accezione più ampia, il “whistleblower” è il lavoratore che, durante l’attività lavorativa (quindi da “interno”) “scopra” un illecito, una possibile frode, un pericolo o un altro serio rischio che possa recare concreto pregiudizio a terzi (es. consumatori, clienti) o all’azienda/impresa stessa (es. danno all’immagine) e decida di denunciarlo, esponendosi così al rischio di vessazioni, ritorsioni, molestie.
Queste denunce endogene rappresentano un efficace strumento diffuso di controllo che garantisce un meccanismo di protezione interno all’apparato pubblico creando una sorta di sistema immunitario organico. Tuttavia, affinché denunce del genere siano incoraggiate è necessario che colui che segnala l’illecito sia “protetto” da eventuali ritorsioni o vessazioni, già solo sul piano del clima lavorativo in cui offre la sua prestazione: ad es., in primo luogo, potendo beneficiare dell’anonimato.
Come detto, l’ordinamento italiano si è di recente munito di specifiche misure per tutelare i soggetti che scelgano di denunciare illeciti, all’interno delle organizzazioni pubbliche in cui prestano servizio, in particolare, attraverso il richiamato articolo 54-bis del dlgs n. 165 del 2001 “Tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti”, quindi con disposizione ad hoc inserita nelle “Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”.
Questa nuova disposizione è stata introdotta dall’articolo 1, comma 51, della legge 6 novembre 2012 n. 190 e poi integrata dal decreto legge 24 giugno 2014, n. 90 (Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari), convertito nella legge 11 agosto 2014, n. 114 che, da un lato, ha modificato, con l’art. 31, il testo dell’art. 54-bis introducendo l’ANAC quale soggetto destinatario delle segnalazioni, dall’altro (con l’art. 19, co. 5) ha stabilito che l’ANAC «riceve notizie e segnalazioni di illeciti, anche nelle forme di cui all’art. 54-bis del decreto legislativo 30 marzo 2011, n. 165». Infine, l’istituto è stato riscritto dalla legge n. 179 del 2017.
Con il decreto legislativo 25 maggio 2017 n. 90, lo Stato italiano ha dato attuazione alla direttiva (UE) 2015/849 relativa alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo e modificato altre disposizioni trasposte prevedendo, tra l’altro, che nel sistema oggetto di regolamentazione debbano essere adottate procedure volte ad incentivare segnalazioni interne di violazioni, potenziali o effettive, delle disposizioni in materia di antiriciclaggio da parte del personale dipendente. Si tratta di misure in linea con le recenti modifiche introdotte nel Testo Unico Bancario e nel Testo Unico della Finanza.
Disciplina giuridica
Alla luce delle norme vigenti, il pubblico dipendente che, nell’interesse dell’integrità della pubblica amministrazione, segnala al responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza ovvero all’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), o denuncia all’autorità giudiziaria ordinaria o a quella contabile, condotte illecite di cui è venuto a conoscenza in ragione del proprio rapporto di lavoro non può essere sanzionato, demansionato, licenziato, trasferito, o sottoposto ad altra misura organizzativa avente effetti negativi, diretti o indiretti, sulle condizioni di lavoro determinata dalla segnalazione.
L’adozione di misure ritenute ritorsive, nei confronti del segnalante è comunicata in ogni caso all’ANAC dall’interessato o dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative nell’amministrazione nella quale le stesse sono state poste in essere. L’ANAC informa il Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri o gli altri organismi di garanzia o di disciplina per le attività e gli eventuali provvedimenti di competenza.
Sussistono poi delle ulteriori garanzie che presidiano l’anonimato di chi denuncia.
Ai sensi del comma 3 dell’art. 54-bis d.lgs. 165/2001, «l’identità del segnalante non può essere rivelata».
- Nell’ambito del procedimento penale, l’identità del segnalante è coperta dal segreto nei modi e nei limiti previsti dall’articolo 329 del codice di procedura penale.
- Nell’ambito del procedimento dinanzi alla Corte dei conti, l’identità del segnalante non può essere rivelata fino alla chiusura della fase istruttoria.
- Nell’ambito del procedimento disciplinare l’identità del segnalante non può essere rivelata, ove la contestazione dell’addebito disciplinare sia fondata su accertamenti distinti e ulteriori rispetto alla segnalazione, anche se conseguenti alla stessa.
- Qualora la contestazione sia fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione e la conoscenza dell’identità del segnalante sia indispensabile per la difesa dell’incolpato, la segnalazione sarà utilizzabile ai fini del procedimento disciplinare solo in presenza di consenso del segnalante alla rivelazione della sua identità.
- La segnalazione è sottratta all’accesso previsto dagli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni.
- Per le medesime ragioni protettive, la segnalazione deve ritenersi sottratta anche all’accesso civico generalizzato, regolato dal d.lgs. n. 33 del 2013.
Sul piano delle fonti integrative, è opportuno ricordare che l’Autorità Nazionale Anticorruzione è intervenuta sul tema con la determinazione n. 6 del 28 aprile 2015, introducendo “Linee guida in materia di tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti” (c.d. whistleblower); in data 22 giugno 2017, è stato pubblicato il secondo monitoraggio nazionale sull’applicazione del whistleblowing in Italia
Per effetto della riforma del 2017 (la ricordata legge n. 179), l’ANAC ha comunicato – in data 6 febbraio 2018 – che dall’ 8 febbraio 2018 è operativa l’applicazione informatica Whistleblower per l’acquisizione e la gestione, nel rispetto delle garanzie di riservatezza previste dalla normativa vigente, delle segnalazioni di illeciti da parte dei pubblici dipendenti come definiti dalla nuova versione dell’art. 54 bis del d.lgs.165/2001. Precisa l’ANAC che «al fine, quindi, di garantire la tutela della riservatezza in sede di acquisizione della segnalazione, l’identità del segnalante verrà segregata e lo stesso, grazie all’utilizzo di un codice identificativo univoco generato dal sistema, potrà “dialogare” con l’ANAC in maniera spersonalizzata tramite la piattaforma informatica. Quanto sopra per evidenziare che a partire dalla entrata in esercizio del suddetto portale, potrà essere garantita la massima riservatezza esclusivamente alle segnalazioni pervenute tramite il descritto sistema. Conseguentemente si consiglia, per le segnalazioni inoltrate a partire dall’entrata in vigore della legge n. 179/2017 tramite ogni altro canale (telefono, posta elettronica, certificata e non, protocollo generale), di inviarle nuovamente utilizzando solo e unicamente la piattaforma ANAC».
Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza
Il vigente Codice di Comportamento dei dipendenti pubblici regola la materia all’articolo 10 prevedendo un regime di responsabilità specifica per i soggetti che gestiscono le segnalazioni di cui all’art. 54-bis cit. In virtù del Codice, il destinatario delle segnalazioni di illeciti è il Responsabile della prevenzione della corruzione del Ministero della giustizia, che è anche il soggetto competente a svolgere l’istruttoria circa i fatti segnalati. Per l’esercizio di questi compiti, tuttavia, il RPCT può avere necessità di svolgere atti istruttori o comunque altre attività che comportano la comunicazione del nome del denunciante; i membri del gruppo di lavoro che operano con il Responsabile della prevenzione della corruzione “sono soggetti agli stessi vincoli di riservatezza e alle stesse responsabilità cui è sottoposto il Responsabile” (art. 10, comma 2, Codice).
La violazione degli obblighi sopra indicati espone, tra l’altro, a responsabilità disciplinare. La tutela della riservatezza della segnalazione, garantita nel rispetto della normativa vigente in materia, va assicurata anche nella fase di trasmissione della stessa a soggetti terzi, espungendo tutti i riferimenti dai quali sia possibile risalire all’identità del segnalante.
Il Codice ribadisce che la segnalazione è sottratta all’accesso previsto dagli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990 n. 241 e successive modificazioni; per ragioni di coerenza sistematica, come detto, la segnalazione è pure da ritenersi sottratta all’accesso civico generalizzato di cui al dlgs n. 33 del 2013.
